Seguridad Social

Social security reform in transition economies: Lessons from Kazakhstan. 

Becker, Charles M. et al.
Nueva York, Palgrave y Macmillan, 2009. 296 págs. (Economics & finance).
ISBN 978-0-230-60736-1.

Charles Becker y sus colaboradores proporcionan la explicación más detallada hasta la fecha sobre la radical privatización de las pensiones llevada a cabo por el Gobierno de Kazajstán en 1997, incluidos los cambios que condujeron a la adopción de la ley y un decenio de experiencia en materia de ejecución. La información detallada que se proporciona en esta publicación es abundante en comparación con la mayoría de los análisis de las pensiones. Los cinco autores de esta obra son: un alto funcionario del Banco Nacional de Kazajstán y cuatro empleados de una empresa de consultoría en materia de pensiones patrocinada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) que prestó apoyo al Gobierno a lo largo del proceso de privatización. Si bien la reforma de Kazajstán no es un tema nuevo en la literatura internacional sobre las pensiones, una gran parte del análisis previo fue realizado o patrocinado por las instituciones financieras internacionales (IFI) y expresa su perspectiva. En esta publicación se añade otra opinión importante, la de los ciudadanos kazakos que estuvieron presentes, elaborando y apoyando la política de pensiones, y que ahora relatan lo sucedido en sus propios términos.

Si bien el hecho de que existan múltiples autores enriquece este relato, también puede

explicar las incoherencias existentes, tanto en los hechos como en las perspectivas. Inicialmente, se indica a los lectores que el régimen privado de pensiones cubre en la actualidad al «90 por ciento de la población activa», pero un centenar de páginas más adelante se señala que sólo el 37 por ciento de las personas económicamente activas cotizan habitualmente a las cuentas de ahorro individuales privadas. Del mismo modo, en las primeras páginas se señala que la ley de 1997 que se elaboró de manera apresurada se ha mejorado de manera constante en los años siguientes. Se afirma que en casi todos los años desde 1997 se habían introducido diversos cambios y que se habían retirado algunas disposiciones problemáticas. Sin embargo, en un capítulo posterior los autores se lamentan de lo contrario, a saber, de que una vez superado el período de la crisis, no hay ningún esfuerzo sistemático para revisar la legislación promulgada. A su vez, al tiempo que elogian a los autores de la privatización por su visión coherente y unificada, su hábil ejecución, y su notable coherencia, templanza y serenidad ante la presión, los autores señalan que su voluntad de poner freno a los ingresos potenciales para los pobres y el sector dependiente de la población fue también un factor importante.

En esta publicación se aportan nuevas respuestas a viejas inquietudes sobre la interacción entre los responsables de la formulación de la política nacional de pensiones y las organizaciones internacionales de ayuda de Desarrollo, BAsD, el Fondo Monetario Internacional, FMI, y la USAID). Si bien algunos observadores de las organizaciones afirman que utilizan su apalancamiento financiero para establecer la política nacional de pensiones, en este informe se muestra que el Gobierno de Kazajstán estaba más que dispuesto a aceptar la ideología de la privatización y utilizarla para sus propios fines. El grupo de trabajo se movió más rápido y adoptó una privatización más radical que la recomendada por las organizaciones de ayuda. Los autores explican que se trataba de una iniciativa obligatoria y descendente, cuyo objetivo principal era reducir la responsabilidad pública con respecto a las pensiones y poner en marcha a todo el sector financiero.

Estas motivaciones son más excepcionales que las expresadas por los defensores de la privatización en otros países que siguieron esta trayectoria política. En otros lugares, los defensores normalmente describieron la privatización como un esfuerzo para ayudar a los trabajadores y empleadores, por ejemplo, brindándoles la oportunidad de elegir un proveedor de pensiones, una administración más eficiente y receptiva, y unas cuantías de las pensiones más elevadas. Si bien no todos estos resultados se lograron en otros lugares, ni siquiera tienen lugar en esta explicación sobre la motivación que existía en Kazajstán para proceder a la privatización.

Los autores también subrayan la determinación del grupo de trabajo para actuar con celeridad. Con objeto de alcanzar sus objetivos, el grupo de trabajo hizo llegar al Parlamento una reforma casi universalmente impopular, y ocultó información para evitar que la oposición se consolidara, incluso la del Ministerio de Finanzas. Como reflejo del compromiso visceral del grupo de trabajo con la privatización, la mayoría de las decisiones

primordiales se tomaron sobre la base de una información mínima, y su compromiso se contrajo antes de realizarse un análisis actuarial.

Aun así, los autores atribuyen a las organizaciones de ayuda un papel importante. Consideran que la evaluación actuarial inicial de los efectos de la privatización patrocinada por la USAID es tan optimista que pone a prueba su credibilidad, y sostienen que en dicha evaluación se ignoraron importantes previsiones de costos a favor del pensamiento del modelo basado en tres pilares del Banco Mundial. Señalan que el Banco Mundial, el BAsD y la USAID no se pronunciaron en público con respecto a lo que los autores denominan graves fallos en la legislación. Al ofrecer al Gobierno un préstamo por valor de 300 millones de dólares estadounidenses para cubrir los costos iniciales de transición de sustituir el régimen público de pensiones de reparto que se aprovechaba de las pensiones privadas, el Banco Mundial inclinó la balanza del apoyo al grupo de trabajo. «El Gobierno de Kazajstán pretendía reducir los compromisos del gasto y restablecer el orden financiero. En principio, podría haber logrado este objetivo dentro de la estructura (de pensiones) de Solidaridad; sin los préstamos internacionales recibidos para financiar los costos de transición, Kazajstán tal vez nunca habría emprendido la Reforma de Acumulación.»

En esta publicación no se proporcionan aquellas cifras que suelen servir de puntos de referencia para evaluar las pensiones privadas. No se indica, por ejemplo, toda la magnitud de los costos de financiación de transición, ni su duración prevista. Tampoco se indica la parte del ahorro de los trabajadores retenida como gastos administrativos privados. Sin embargo, los autores describen claramente los graves efectos de la privatización, a saber: a) la baja tasa de cumplimiento del requisito de la cotización, hasta el punto de que tal vez entre el 60 y el 70 por ciento de la población acabará teniendo unas cuentas de acumulación individuales inadecuadas si persisten las tendencias establecidas; b) los rendimientos negativos sobre la inversión, debidos en parte a unos mercados financieros superficiales y poco desarrollados, a la escasez de reguladores con experiencia, a una gobernanza empresarial que dista mucho de ser ideal, a unos bajos niveles de comunicación de resultados, y a la ausencia del activismo de los accionistas centrado en los derechos de inversión, y c) una enorme disparidad de género en el régimen de pensiones que, a menos que se aborde, dará lugar a que la pensionista mujer promedio en 2050 reciba tan sólo el 8,3 por ciento del salario promedio de las mujeres en comparación con una tasa

de sustitución promedio del 18 por ciento de los salarios promedios recibidos por los pensionistas hombres.

Como conclusión, Becker y sus colaboradores formulan observaciones que pueden ser tomadas muy en serio por los reformadores de pensiones de todas las tendencias. Reconocen

que el éxito de todos los regímenes de pensiones, ya sean públicos o privados, depende del rendimiento económico del país, y no viceversa. Citando a Brown, señalan que en un régimen cerrado los recursos disponibles para su consumo por los pensionistas son iguales al superávit producido por la población activa, y que esto no se ve afectado por el régimen de pensiones que se elija. También reconocen que la desigualdad generada por el sistema de acumulación es considerable, lo que genera grandes diferencias en las tasas de rendimiento sobre la inversión, dependiendo del salario del trabajador y de su nivel de cotización. A fin de evitar un gran problema social que afecte a un vasto número de mujeres de edad pobres, los autores hacen un llamamiento para que se establezca una

pensi ó n m í nima p ú blica m á s adecuada y para que se aumenten las pensiones privadas de las mujeres mediante la igualación de la edad de jubilación reglamentaria de hombres y mujeres.

Para los lectores que están interesados en la economía política de la privatización de las pensiones, Becker y sus colegas proporcionan abundante información y dan a conocer una apasionante historia.